América Latina e China: cooperação sul-sul no desenvolvimento e inserção internacional latino-americano

Para entender as dinâmicas geopolíticas da América Latina e como sua relação com os Estados Unidos influenciaram nesses processos, é necessário analisar alguns fenômenos do século XIX. Segundo Kuhn et Arévalo (2002), os Estados Unidos sempre tiveram uma relação conflituosa com países americanos abaixo do México. Os autores relatam que a primeira tentativa de estabelecer contato com a América Ibérica foi através da Doutrina Monroe (1823), onde o presidente John Monroe reivindicou para seu país a “posse” do Hemisfério Ocidental. Voltaire Schilling em sua obra Estados Unidos e América Latina: da Doutrina Monroe à ALCA (2002) dispunha:

1 - O continente americano não pode ser objeto de uma recolonização; 2 - É inadmissível a intervenção de qualquer país europeu nos negócios internos ou externos de países americanos; 3 - Os Estados Unidos, em troca, se absterão de intervir nos negócios pertinentes aos países europeus;

Nesse sentido, Washington passa a apoiar movimentos de independência na América Ibérica, com o intuito de atrair outras Repúblicas para seu entorno. A doutrina Monroe tinha como objetivo precípuo a proteção dos Estados Unidos, então um país periférico. No entanto, os Estados Unidos nunca viram os latino-americanos de maneira positiva (Kuhn et Arévalo, 2002). Eram considerados subdesenvolvidos, necessários de intervenções culturais, religiosas, políticas, culturais, etc. Esse pensamento refletiu-se na ideologia do Destino Manifesto, onde os americanos deveriam expandir seu território para além das 13 colônias.

Luís Ayerbe (2002) fala que, ao longo do desenvolvimento industrial do século XIX, a América Latina iria destacar-se no comércio internacional como fornecedora de bens primários (commodities), para posteriormente tornar-se um grande consumidor de produtos industrializados e tomadores e de capitais de empréstimos, pois os Estados que teriam passado pelo processo de independência há relativamente pouco tempo, precisariam de financiamento para obras de grande porte e infraestrutura urbana. Esse fenômeno geraria uma série de problemas internos: produção local para o consumo interno, crises de abastecimento de produtos básicos e controle do capital estrangeiro em vários setores econômicos.

Na mesma seara, Machado (1999) afirma que na América Latina a dependência - precipuamente dos Estados Unidos - antecede o subdesenvolvimento. Assim, no século XX a condição imperialista dos Estados Unidos consolida-se.

No período pós II Guerra Mundial, as economias latino-americanas estavam totalmente ligadas aos Estados Unidos. O período subsequente à II Guerra Mundial, a Guerra Fria, trazia consigo a “ameaça comunista”, onde os Estados Unidos temiam a influência da ideologia comunista ganhasse espaço e projeção política nos países da América-latina, porquanto suas economias subdesenvolvidas e posição internacional periférica possibilitava esse cenário, ainda que as economias estivessem intrinsecamente ligadas aos Estados Unidos (Kuhn et Arévalo, 2002).

A ameaça comunista fez a América Latina tornar-se novamente causa de preocupação para a segurança estadunidense, porquanto havia uma preocupação constante com posturas nacionalistas de governos e movimentos sociais (Ayerbe, 2002). Os Estados Unidos viam no nacionalismo um problema para a economia liberal e, consequentemente, o mercado internacional.

Desse modo, a luta contra o comunismo era interna e externa, onde os Estados Unidos apoiaram vários golpes militares e interviram diretamente na condução da política interna desses governos, sob o pretexto de conter o “avanço vermelho” no hemisfério (Kuhn et Arévalo, 2002).

Essa política imperialista de ingerência em países latino-americanos marca a Pax Americana e o período da Guerra Fria. A economia latino-americana, desse modo, não consegue desenvolver-se a ponto de trazer igualdade social e projetar internacionalmente os países da América Latina. Esse cenário mudaria com a cooperação regional e cooperação Sul-sul, onde a China teria um papel de suma importância nas relações entre países emergentes.

Com a Revolução Chinesa de 1949, Mao Zedong reafirma o papel da China no Conselho de Segurança das Nações Unidas com a “Nova China” e reafirma seu papel na nova ordem econômica e internacional. É importante ressaltar que o termo cunhado como “Novíssima China” e o papel de destaque no desenvolvimento econômico do Sul Global vai além da diplomacia de influência. Estados Unidos, seja dela mesma. A China move-se em meio à fluidez diplomática pós-Guerra Fria e o envelhecimento do capitalismo contemporâneo (Visentini, 2011).

Após as principais guerras do século XX, a geopolítica asiática sofreu uma série de novas realidades: Taiwan, Japão e Coreia do Sul foram integrados à influência americana com o bloco econômico Tigres Asiáticos, enquanto o território central da Ásia fazia parte do espaço socialista e o sul do continente adotava uma posição predominantemente neutra.

A partir dos anos 70, houve uma reaproximação da China com os Estados Unidos em uma aliança antissoviética, o que possibilitou um assento da China como membro permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas (1971), representando o fim do isolamento diplomático. Internamente, o maoísmo como luta de classes foi tornando-se obsoleto, um grupo reformista ampliou seu poder, de modo que no final dos anos 1970 a ascensão de Deng Xiaoping culminou nas reformas econômicas e na abertura externa e novos padrões de desenvolvimento.

É importante ressaltar a Política das 4 Modernizações desenvolvidas no período: reformas internas de descoletivização gradual da agricultura, introdução de economia mercantil dentro de uma estrutura socialista, criação de áreas específicas para capital e tecnologias estrangeiras e instalação de empresas transnacionais (Visentini, 2011). Essas políticas buscavam a autonomia e independência da China em relação à URSS. De fato, a aliança com Moscou representava entraves para os planos chineses de ser uma potência em âmbito internacional, politicamente respeitada e economicamente desenvolvida. Dessa forma, China assumia uma economia socialista de mercado, caracterizada pela descentralização do planejamento e na centralização de mercado (Medeiros, 1999).

Carmem Mendes (2010) afirma que Pequim, buscando pragmatismo e uma atuação mais assertiva para garantir a estabilidade política e o desenvolvimento econômico, a política exterior chinesa busca transmitir uma imagem de “desenvolvimento pacífico” ou “ascensão pacífica” - sem abandonar o nacionalismo defensivo - e princípios de não-ingerência em assuntos internos de demais estados. Assim, posicionando-se como parceiro e não como um ator que determina as regras do jogo político-econômico, a China torna-se uma alternativa à agenda das potências ocidentais (Mendes, 2010). Conforme salienta Carmem Mendes (2010):

O relatório «Modernização da China 2008» sublinha que a RPC (República popular da China) só deve investir em relações com países que tenham alguma das seguintes características: «ser inovador, ter muitos recursos, ter uma grande população, ter cultura, ser amigável, ou estar nos arredores da China». Os recursos naturais e a população do «Sul» são, assim, factores explicativos da consolidação progressiva da presença chinesa na África e na América Latina.

A cooperação chinesa com países africanos e latino-americanos, para além dos aspectos econômicos - segurança energética, disponibilidade de matéria-prima, além de possibilidade de distribuição do excesso de mão-de-obra, evitando assim crises econômicas advindas do desemprego - a cooperação da China também reveste-se de um aspecto político: a maioria dos países que advogam a favor da “China única” e de Taiwan como território chinês são africanos e latino-americanos. Além disso, a crescente cooperação entre essas duas regiões permite aumentar o número de aliados da China em fóruns internacionais, notadamente a ONU (Mendes, 2010).

É importante frisar os mecanismos utilizados pela China para assegurar sua presença no Hemisfério Sul. Enquanto a cooperação Sul-Sul é marcada pelo soft power, ou poder brando, que é a capacidade de um Estado tem de exercer influência indiretamente sob outros entes políticos, geralmente por meios culturais ou ideológicos; em oposição ao hard power, onde um Estado exerce influência por meio do emprego de recursos militares ou econômicos, exercido pelas superpotências à época da Guerra Fria, a China vem manifestando em sua política externa um soft power diferente da concepção tradicional - o poder de atração que uma nação exercia através de seus valores, normas e ideais. O caráter excepcional do soft power chinês é baseado na esfera securitária, como a ajuda humanitária, a cultura, a diplomacia bilateral e multilateral e o Investimento Direto Estrangeiro (IDE), aliando a dimensão cultural e civilizacional à econômica, conforme assevera Carmem Mendes (2010).

O soft power e a atração econômica fizeram com que os estudiosos desenvolvessem uma nova teoria para as Relações Internacionais utilizada na práxis da política externa chinesa: a Teoria de Tianxia, ou Diplomacia pacífica, cujos principais preceitos são, conforme Carmem Mendes (2010), o “respeito mútuo pela soberania e integridade territorial, não-agressão mútua, não-ingerência nos assuntos internos dos outros estados, igualdade, e benefício mútuo (relações win-win)”.

Assim, têm-se relações mutuamente benéficas, onde a China procura diversificar suas importações energéticas e os países também buscam diversificar os destinos de suas exportações (MENDES, 2010). Além disso, a política de não-ingerência da China também caracteriza-se por uma política de desenvolvimento incondicional. O impacto desse auxílio “com características chinesas” é denominado “Consenso de Pequim”, com uma visão antagônica ao Consenso de Washington.

A maior crítica consiste em afirmar que o Consenso de Pequim obteve boa recepção na América Latina e na África devido à postura dos Estados Unidos de querer determinar o que é bom para as regiões, impondo de cima para baixo o que os Estados Unidos entendem como boas práticas de Governança, em detrimento da independência, soberania e igualdade do mundo em desenvolvimento.

A política interna e externa da China constituem um único fenômeno político. Assim, ao analisar a política de cooperação com a América Latina é necessário ter em mente que os assuntos internos direcionaram as relações entre as duas regiões. Também é necessário frisar que a América Latina, em que pese as diferenças econômicas, sociais e culturais, tem tentado ao longo do tempo firmar-se como um bloco integrado, em busca do desenvolvimento sócio-político e econômico, mesmo em períodos onde esse ideal pareceu estar abandonado por alguns países constituintes da América Latina. Assim, por mais que se verifique a busca de relações bilaterais, algumas iniciativas chinesas eram endereçadas ao bloco latino-americano como um todo (Pedrozo, 2016).

No que tange à política externa chinesa, desde a década de 50 a China busca manter relações com países latino-americanos. Cuba foi o primeiro país a estabelecer relações diplomáticas com o país asiático (1960). Nos anos 70, houve um grande avanço no estreitamento das relações.

A América Latina tem conseguido o apoio político da China em questões sensíveis à região para defender seus próprios interesses, como “direitos marítimos; estabelecimento da zona desnuclearizada; carta de direitos e deveres econômicos; reivindicação pela modificação da velha ordem econômica internacional; busca de solução de dívida externa sem prejuízo ao desenvolvimento; solução pacífica de conflitos regionais mediante negociações sem interferência alheia, etc” (Duquing, 2003).

Segundo Pedrozo (2016), a forma de institucionalização mais bem acabada entre China e países da América Latina e Caribe deu-se no âmbito da CELAC (Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos), onde não houve interferência dos Estados Unidos ou do Canadá. Em 2014, celebrou-se, na declaração especial da II Cúpula da CELAC, em Havana, o fórum CELAC-China, responsável por outros encontros que visavam à cooperação entre os países, que resultou em grandes aportes financeiros da China para a América Latina e o Caribe, destinados à tecnologia e infraestrutura para o desenvolvimento da região. Pedrozo (2016) afirma ainda que é difícil distinguir o que seria caracterizado como investimento e o que seria ajuda aos países.

Durante os últimos quinze anos pode-se perceber que a América Latina consolidou-se no cenário internacional, mesmo em meio a crises político-econômicas e recessões nas economias mais industrializadas e o auge do desenvolvimento dos países do Sul (Bodemer, 2020).

Esse fenômeno está associado à mudança de paradigma chamado “Consenso de Commodities”, como uma alternativa ao Consenso de Washington, e baseado na exploração de bens primários. Como dito anteriormente, a grande contribuição da China deuse no âmbito do investimento em projetos de mineração e energia elétrica, além do capital agrário.

Assim, conforme assinala Bodemer (2020), a capacidade de crescimento da América Latina está diretamente associada a uma restrição externa derivada das limitações para financiar essa inversão econômica e crises generalizada de pagamentos, dada a própria natureza do desenvolvimento latino-americano atrelado à exportação de commodities. A participação latino-americana nas exportações de bens e serviços segue estagnada e há uma redução na exportação de tecnologias e serviços a ela atrelados. Tem-se o cenário onde, apesar das conquistas no mercado tecnológico, a América Latina ainda não é capaz de diferenciar-se nesse mercado altamente competitivo.

Outro fator importante de se ressaltar é que a integração regional, tanto os regimes tradicionais - Mercosul, ALBA, Comunidade Andina - como o regionalismo autônomo latino-americano - CELAC, UNASUL - estão em plena crise. Some-se ao fato que os governos de direita e centro-direita tendem a priorizar relações bilaterais em detrimento da integração regional (Bodemer, 2020).

Levando esses fatores em consideração, o cenário atual é de que uma cooperação Sul-Sul e uma política de integração regional da América Latina enquanto bloco político-econômico acaba parecendo cada vez mais distante. No entanto, fóruns como China-CELAC acabam tentando mitigar essa política bilateral e fomentar o multilateralismo e a cooperação Sul-Sul (Bodemer, 2020).

Ressalte-se que, para além de todas as condições limitantes da região da América Latina e Caribe para o desenvolvimento e integração regional, esse cenário foi sobremaneira intensificado com a crise gerada pela pandemia da COVID-19, onde os desdobramentos foram além de questões de saúde pública, tendo reflexos na economia mas também em críticas sobre a forma que os governos lidavam com a pandemia e sua consequente crise político-institucional.

Souza Porto (2021) utiliza-se desse cenário para retomar a discussão sobre a importância da China para o desenvolvimento da América Latina e Caribe, citando como exemplo paradigmático a Iniciativa do Cinturão e Rota (Road and Belt Initiative), “no sentido de aumentar a resiliência e capacidade da América Latina nos diversos setores afetados pela crise, reforçar cadeias de valor regionais existentes e atrair Investimento Estrangeiro Direto.” O autor disserta ainda que, apesar de as iniciativas da política externa chinesa para a região, a participação na Iniciativa do Cinturão e Rota é recente.

Ressalte-se que muitos países estão se beneficiando dessa iniciativa, porquanto os níveis de comércio entre as regiões aumentaram, além de nações não-formalmente integrantes da Iniciativa - Argentina, Brasil, México e Colômbia - também beneficiaram-se de investimentos chineses significativos (Souza Porto, 2021).

Souza Porto (2021) também afirma que a China exerceu grande influência na região da América Latina durante a gestão da pandemia, seja prestando assistência direta a países, como foi o caso da Costa Rica, Panamá, Argentina, Chile e Cuba, seja através da “diplomacia da vacina”, onde houve o intercâmbio de especialistas chineses e latino-americanos em várias frentes de batalha à pandemia.

No entanto, Souza Porto (2021) defende a ideia que a China defende a estabilidade construída ao redor do “Consenso de Pequim”, incorporando parceiros da periferia para o desenvolvimento centralizado da China para criar laços de dependência com a região, onde a China conquista vários mercados para seus produtos de alto valor agregado de tecnologia de ponta enquanto os países da América Latina dependeriam do comércio de commodities.

Essa visão não é compartilhada por Bodemer (2020), que afirmava ser justamente a cooperação da China com a América Latina a saída para a “armadilha do desenvolvimento”. Segundo o autor, ainda que pese características de protecionismo econômico e um novo panorama geopolítico onde inevitavelmente a China exercerá grande poder e influência, a América Latina pode ocupar um lugar de destaque nesse novo rearranjo político e desenvolvimento econômico. Para isso, é necessário pensar novas formas de integração regional e de posicionamento perante a triangulação com Estados Unidos e China.

Ainda nesse sentido, o autor menciona pontos importantes de desenvolvimento para a inserção internacional da América Latina: investir em mais educação, desenvolvimento tecnológico e inovação. Sustenta-se o argumento que, apesar da fragmentação regional e do entendimento que Declarações conjuntas da CELAC têm mais uma característica de desejo político de unificação do que de planos de ação, foi mostrado anteriormente como a América Latina vem se beneficiando da cooperação com a China e sua diplomacia pacífica sem ingerência em assuntos internos e possibilita investimentos nas áreas prementes ao desenvolvimento e inserção internacional da América Latina.