Las políticas contra la pobreza en Brasil, México y Venezuela

En cuanto a los índices de este programa, los investigadores Behrman, Davis y Skoufias (en Levy , 2009) señalan como uno de sus principales logros, durante sus incios, la reduccion de un 16 % de los pobres en zonas urbanas. Disminuyendo en un 42 % la brecha de pobres en el índice Foster-Greer-Thorbeck (FGT), mientras que el índice de severidad se redujo en un 58 %, indicando esto que la reduccion mas importante se halló en los hogares mas apremiantes.

Sin duda el programa POP² ha sido el más evaluado en México y el que mayor atención provocó en América Latina, tanto por su innovación en cuanto a las Trasferencias Monetarias Condicionadas, como en su metodología para la implementación y focalización de los hogares por medio de líneas de pobreza. Levy (2009) menciona algunos puntos innovadores que el programa implementaba:

• Los programas de trasferencias directas resultaban más eficientes y eficaces en cuanto a costo-beneficio que los programas en especie sin coordinación anteriores;

• Se tenía una proyección planeada lo que condujo a un impacto positivo en el capital humano de los pobres: las familias están consumiendo más alimentos y tienen dietas mejores;

• Contribuyó a reducir el número de hogares pobres disminuyendo la profundidad y la severidad de la pobreza;

• Su mayor eficacia puede observarse entre los más pobres y va reduciendo paulatinamente a medida que los hogares se acercan a la línea de la pobreza;

• Desencadenó cambios permanentes en la capacidad de generar ingresos de al menos un subgrupo de beneficiarios, y tal vez esté estimulando a los productores locales de las zonas rurales aisladas;

• Puede estar propiciando un cambio gradual en las relaciones intrafamiliares y disminuyendo la desigualdad de género;

• Le proporciona al gobierno una forma de proteger a los hogares pobres de los impactos económicos negativos inesperados.

En su segundo comentario respecto al programa, menciona que la eficiencia de éste radica en la obtención de unos grandes resultados con relativamente poco presupuesto, tan solo de 0.4 % del Producto Interno Bruto (PIB) que se distribuyen en los dos deciles más bajos de la distribución del ingreso, esto es el 20 % de los que menos ingresos obtienen. No obstante, de acuerdo con el autor, esta redistribución es significativa para los pobres pero insuficiente a nivel país.

En tercer lugar, menciona que el mayor logro del programa es la generación de datos que ayudan a una evaluación constante y retroalimentación de este, permitiéndole establecer un ciclo dinámico.

Por último, enfatiza que, aunque la mayoría de los resultados han sido positivos, el programa mismo no está exento de errores tanto en el diseño como en su operación, a pesar de ello ha permitido enfocar, unificar y darle coherencia a los apoyos y dinámicas de combate a la pobreza.

En concordancia con Levy, en el informe final del programa (Rodríguez Ortega, 2019) se subrayan 3 principales elementos novedosos dentro del proceso de diseño: en primer lugar, el gran esfuerzo por un diagnóstico certero; en segundo lugar, el método de identificación de beneficiarios, es decir, la focalización, y en tercer lugar la sustitución de transferencias en especie por monetarias y el condicionamiento de estas.

Este mismo informe concluye que pese a elementos operativos y de diseño, propios del programa que pudieran mejorarse, en estos 20 años de su puesta en marcha (1997-2017) el POP ha contribuido de forma significativa al mejoramiento de los indicadores de bienestar de la población y en especial del sector más pobre.

Existen algunos otros científicos sociales que no ven tan optimista los logros realizados por el programa POP tal es el caso de Araceli Damián, profesora-investigadora de El Colegio de México y Julio Boltvinik, que en su documento Desastres en el Oportunidades quien ya en 2005 señalaban algunos errores. De acuerdo con Boltvinik los programas «neoliberales» focalizados creados por el economista Friedrich Hayek solo visualizan dos posibles intervenciones del Estado:

Los bienes públicos (definidos como aquellos de los cuales no es posible excluir a nadie, como defensa y administración de justicia) y el apoyo a los pobres extremos, definidos como las personas que sin apoyo externo no podrían competir en el mercado y, por tanto, no tendrían acceso a la “igualdad de oportunidades” que, para los neoliberales, es uno de los dos valores más altos, junto con la libertad. Por ello, en la política social neoliberal el apoyo a los pobres extremos, para que puedan participar en el juego del mercado es central (Boltvinik, 2005: párr. II).

Por lo tanto, los pobres no extremos quedan excluidos, al igual que los no pobres. Esa focalización genera dos tipos de errores: «de inclusión, que consiste en otorgar los beneficios a hogares que no son pobres extremos; y de exclusión, que se fundamenta en no otorgar los beneficios a hogares que sí son pobres extremos» (Boltvinik, 2005: párr. III).

El autor menciona que el programa falla en los dos errores, en tanto al de inclusión, para el año 2005, de los 3.47 millones de beneficiarios 1.64 millones no eran pobres por capacidades, es decir un error del 47.3 %. Mientras que, con el error de exclusión, el programa focalizaba como pobres por capacidades al 63.9 %, dejando fuera a 3.25 millones de hogares.

No solo estos autores son los que han demostrado fallas del programa. El Banco Mundial reprobó el desempeño de este en su reporte titulado Resultados del Programa Oportunidades, al destacar que el programa «no asegura la movilidad social ni elimina la posibilidad de salir permanentemente de la pobreza, a pesar de que es uno de sus objetivos primordiales, y, tampoco es completamente efectivo para las poblaciones indígenas» (Redacción SinEmbargo, 2014: párr. III). Se mencionan también ciertas críticas, que para muchos eran obvias, acerca de uno de los programas antecesores: PRONASOL, aduciéndole a éste tergiversación de fondos con destinos políticos, algo no muy alejado de lo que actualmente sucede con estos apoyos:

Resulta evidente cuando se examina la afiliación política de las comunidades a las que se destinaron los gastos del programa. Los municipios dominados por el Partido Revolucionario Institucional, a la sazón en el poder, recibieron transferencias per cápita significativamente más elevadas que los que votaban por otro partido (González Amador, 2003: párr. XIII).

Boltvinik (2005) termina su documento con una sentencia pesimista diciendo que los datos recabados son sumamente graves:

De aplicarse una revisión correcta del padrón de beneficiarios […] tendrían que ser eliminados de éste al menos 2 millones de hogares. ¿Qué debe hacerse? ¿Se debe seguir asignando un presupuesto gigantesco (35 mil millones de pesos para 2006) a un programa tan deficiente en sus propios términos? (párr. X).

La transición democrática que representó el triunfo de AMLO en 2018, el primer presidente de México identificado con la izquierda trajo consigo un cambio de paradigmas en cuanto a la política social refiere, los programas implementados, hasta la fecha, por los gobiernos anteriores habían sido de «corte neoliberal» al menos desde 1983.

En un esfuerzo por modificar el rumbo del proyecto de nación «se ha pasado drásticamente de una política social basada en transferencias monetarias focalizadas y condicionadas a la pobreza extrema, sobre todo rural, a programas sociales de transferencias para grupos específicos: jóvenes, adultos mayores y campesinos» (Damián, 2019: 625) pero mientras el programa de Pensión para Adultos Mayores a pasado a ser universal, ampliando la cobertura de la CDMX a toda la nación, los demás proyectos como son Jóvenes Construyendo el futuro, Sembrando Vida y las Becas Benito Juárez a la educación han sido condicionadas a una filosofía del Workfare, te ayudo si trabajas, en lugar de una basada en el Welfare,ⁱⁱⁱ te ayudo si lo necesitas.

Es importante señalar la gran magnitud del esfuerzo que conllevó la creación e implementación de las misiones como política social que permitió visualizar desde un nuevo panorama la dimensión de los sectores anteriormente excluidos tanto por las redes tradicionales como por los programas compensatorios implementados antes de 1998.

Otro de los grandes cambios realizados dentro de esta política fue dejar de lado el paradigma sobre la focalización, intentando acercase más al concepto de universalización, «sin embargo, a pesar de haber levantado la focalización como criterio de selección para la aplicación de los programas sociales, se establecieron otros mecanismos que resultaron perversos: la exclusión de sectores opositores o no seguidores del Proyecto Revolucionario» (González & Lacruz, 2008: 96) prueba de ello es el resultado de la Encuesta Sobre Condiciones de Vida 2014 realizada por tres universidades de prestigio, tanto públicas como privadas, la Universidad Simón Bolívar, Universidad Central de Venezuela y la Universidad Católica Andrés Bello, donde una importante parte de la población manifiesta que los beneficios de las misiones sociales son para partidarios del gobierno. Esta percepción logra evidenciar notoriamente el grado de discrecionalidad con el que se han implementado estas políticas sociales.

Si bien las misiones sociales lograron grandes mejoras al identificar:

los principales déficits de atención social acumulados por años en el país… y establecer para cada uno de ellos una acción gubernamental concreta, masiva, de alto impacto comunicacional y de fácil acceso por los interesados. Así, una persona pobre no encuentra los obstáculos que implican los criterios de elegibilidad que imponen los técnicos y planificadores de los programas sociales guiados por los principios de la focalización (España, 2008: párr. XII).

Estas mejoras han carecido de criterios para su evaluación, lo que ha derivado en una dispar interpretación de sus resultados, donde por una parte se exaltan sus aciertos en materia de reducción de pobreza y distribución del ingreso, mientras que por otro lado florecen las críticas de nepotismo, corrupción, despilfarro y populismo.

España (2008) menciona tres notorios problemas, que tienen las misiones sociales, para los que se cuentan con evidencia:

• En primer lugar y desde el punto de vista del diseño de las Misiones, ellas lucen desarticuladas, es decir, segmenta tanto los problemas sociales que obvian sus múltiples causas y, por ello, nunca los resuelven.

• En un segundo lugar, las misiones no son tan masivas (al menos como se pregona), no atienden a tantos beneficiarios como se anuncia cuando nacen. Un programa como Barrio Adentro se planteaba una meta de 8.300 módulos en 2005. A julio de ese año solamente se habían construido 600 y se informaba que para finales de ese año aspiraba llegar a 2.100, una cifra muy inferior a la anunciada.

• Y tercero, las Misiones sociales tratan de relacionar a estos programas con las variaciones de los indicadores de desarrollo social y económico; el gobierno trata de imputarle a las Misiones y a su política social la responsabilidad de la reducción de la pobreza, y lo cierto de ello es que los cambios en las mediciones de pobreza se deben casi en exclusiva a un incremento del consumo de los hogares, producto de una política económica expansiva, financiada con el incremento de los ingresos petroleros.

Cierto es que, en cifras oficiales, si bien la disminución de la pobreza por ingresos compagina perfectamente con el alza del precio de barril, lo que hizo que en Venezuela hubiera una bonanza petrolera entre 2003 a 2008 donde se reflejaron las mayores tasas de disminución de la pobreza, en años más recientes vemos que ese superávit petrolero ha decaído por los bajos precios del petróleo, mismo que se ha visto reflejado en una contracción de la economía y un aumento de la pobreza.

Luis Pedro España es también uno de los encargados de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) en Venezuela, proyecto que desde 2014 se ha dado a la tarea de medir y evaluar las condiciones en la que se encuentra la sociedad venezolana. Realizar esta estimación es complicado debido a que no se cuenta con una cifra oficial de canasta alimentaria, esto debido a que la estructura de precios esta distorsionada, debido en gran medida a la aparición de mercados secundarios o negros, de los cuales se abastecen un número indeterminado de consumidores lo que hace imposible determinar la estructura y peso relativo de la canasta de consumo. Por lo que esta encuesta opta por estimar su propia canasta alimentaria (ENCOVI, 2015).

Esta encuesta sitúa la pobreza por ingresos (LB) en Venezuela para 2021 en 94.5 % mientras que la pobreza extrema (LBM) en 76.6 %, si lo comparamos con la última cifra emitida por el INE para 2015, 33.1 %, y la de ENCOVI para el mismo año 75.6 % (LB) y 52.7 % (LBM), se puede observar una disparidad de entre el 20 % con la pobreza extrema y de más del 40 % con la pobreza, esto debido a la conformación desigual de canastas alimentaria pero también a problemas derivados de una hiperinflación. En cuanto a una medición multidimensional por carencias, la ENCOVI sitúa a Venezuela con un 64.8 % de su población como pobre, señalando que la insuficiencia de dinero es la que más afecta a las personas, mientras que en el método de Necesidades Básicas Insatisfechas emitido por el INE sitúa solo al 17 % de esta como pobre siendo casi una diferencia del 50 % entre los dos índices (IIES-UCAB, 2022).

Respecto de la cobertura, esta encuesta encuentra que la base a la que se le otorga es amplia de 86.5 % de la población, solo el 13.5 % de los hogares declara no haber recibido ningún programa social, pero esta se ha centrado solo a la ayuda alimentaria en especie, las cajas (o bolsas) de comida conocidas como CLAPs (Comité Local de Abastecimiento y Producción) siendo este el programa más difundido entre la población con 86 % de los hogares y los restantes el .5 % (IIES-UCAB, 2022).

Las misiones sociales representan un esfuerzo por parte del gobierno para distribuir la riqueza entre sectores desfavorecidos en Venezuela, este programa logró evidenciar una capa de la sociedad que antes había estado excluida de la política social, pero ésta se capitalizó con el fin de tener un mayor electorado. La situación petrolera privilegiada del país hizo florecer la economía, la cual se distribuyó, en gran medida, en beneficio de la sociedad, debido al incremento de la inversión social que hubo hasta la crisis mundial de 2008. Esta desaceleración, aunada a la falta de inversión productiva dificultó la capacidad de reacción que el gobierno ha tenido ante una serie de acontecimientos estructurales que han mermado la situación social del país, como lo ha dejado evidenciado la reciente crisis sanitaria del COVID-19. Una inflación desbordante, decaimiento de los actores productivos, múltiples tipos de cambio flotantes y volátiles, así como una guerra económica por parte de economías extranjeras, han superado las capacidades del Gobierno del presidente actual Nicolás Maduro que junto a una crisis política oscurecen el devenir del proyecto de nación bolivariana.