El factor económico internacional en la llamada transición a la democracia en México: una propuesta de abordaje desde el cambio institucional

En el sentido económico, un antecedente importante fue la caducidad del llamado modelo de desarrollo estabilizador. Dicho modelo se vio caracterizado por un auge económico sin precedentes en México, inmerso en el contexto de crecimiento inmediato a la Segunda Guerra Mundial. En este contexto jugó un papel primordial el modelo de economía mixta, mediante el cual se vio fortalecida la inversión privada nacional regulada por el Estado. Este período de crecimiento se extendió desde mediados de la década de los cincuenta hasta 1970, año en que comenzó un periodo de constante crecimiento de la deuda externa, sobre todo durante el gobierno de López Portillo.

El sexenio de López Portillo se caracterizó por una constante contratación de deuda, cuyo sostén se centró en la llamada “bonanza petrolera” que consistió en el hallazgo de importantes reservas de petróleo en territorio nacional, particularmente en el yacimiento de Cantarell. La aparente estabilidad que trajo la existencia de dichas reservas llevó al gobierno mexicano a adquirir importantes cantidades de deuda, logrando ciertamente, un desarrollo sostenido al principio del sexenio. Sin embargo, la baja que experimentaron los precios del petróleo en 1981 provocó un desajuste en la balanza de pagos nacional; esto es: que la deuda publica adquirida para financiar la modernización de la industria petrolera, así como diversos programas nacionales de desarrollo, comenzó a ser más grande que las ganancias generadas.

El colapso de las finanzas públicas que tuvo lugar a finales del sexenio de López Portillo se inscribió en una sucesión de crisis de la deuda soberana en diversos países latinoamericanos. Los regímenes que dependían de monopolios fiscales, o cuyas economías estaban fuertemente relacionadas con el comercio exterior, experimentaron un fuerte revés al caer los precios de materias primas que ocupaban un sitio central en las economías nacionales. No obstante, el mayor golpe a las economías nacionales centralizadas latinoamericanas lo otorgó la tremenda alza de las tasas de interés (de hasta 20%) en torno a los pagos de la deuda externa por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos, cuya intención fue la de mitigar la inflación de aquel país (Marichal Salinas, 2018).

Lo anterior condujo a México a un periodo de reflujo económico que se manifestó en la necesidad de adoptar una política económica abierta, acorde a las nuevas condiciones de interdependencia internacional que comenzaban a sitiar la economía mexicana que, a su vez, había adquirido un carácter activo a nivel regional sin una apertura política formal del Estado. A partir de entonces, la apertura política se advirtió como una condición para la integración económica regional.

El periodo que va desde el sexenio de Miguel De La Madrid marcó la transición de una política semi-autárquica, cuya economía nacional podía caracterizarse como una política cerrada ante el exterior y hacia el interior, y economía abierta, cuya política comenzó a contemplar actores no estatales y un progresivo fortalecimiento de los gobiernos subnacionales (Chabat, Política exterior de Miguel de la Madrid, 1990). A su vez, la política intervencionista en un nivel regional que impulsó el gobierno de López Portillo repercutió en una presión cada vez más grande por parte del gobierno estadounidense sobre el gobierno mexicano en materia de apertura hacia el exterior. Por aquel entonces, el estratega norteamericano Zbigniew Brzezinski expresó: “no queremos otro Japón al sur de la frontera” (Díaz Fernández, 2018).

El periodo que va desde 1982, y hasta el término del sexenio de Salinas de Gortari (1982-1994) se caracteriza por una constante apertura económica que tuvo su cúspide en la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Pero, para ser posible esta apertura económica, y como imperativo político emanado, sobre todo, de las instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), dicha apertura conllevaría la exigencia internacional de incluir una similar apertura política por parte del Estado mexicano, misma que se iría dando, en el plano internacional, con la búsqueda de cierta participación paulatina en diversos organismos internacionales de carácter democrático, tales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU); así como cierta apertura para que el régimen priísta fuese objeto de vigilancia y evaluación por parte de organismos internacionales de derechos humanos, como la Comisión Internacional de Derechos Humanos (CIDH). Del mismo modo, en asuntos internos, crecía la exigencia civil de una mayor apertura del sistema político a la participación ciudadana. Entonces cobrarían importancia la sucesión de reformas políticas que se fueron impulsando desde entonces, eventos que representaron la posibilidad de cambio en el sistema político mexicano, de un modelo cerrado a un modelo abierto (Chabat, 1990).

Durante el sexenio de Miguel de la Madrid y Salinas de Gortari, además, se presentó una ofensiva integral contra las estructuras corporativas afiliadas al PRI, con la intención de disminuir su influencia en los sectores industriales en México y así lograr una paulatina liberalización de la economía. Una de las muestras más importantes quizás fue la restricción hacia los sindicatos en la participación electoral, misma que marcó la separación definitiva entre el PRI y las estructuras corporativas que lo mantenían como un partido de Estado. Asimismo, como cambio gradual, se impulsaron reformas a la Ley Federal del Trabajo que acotaron los privilegios sindicales en la realidad política mexicana; no obstante, ya consolidada la democratización y apertura electoral en el gobierno de Fox, los grandes sindicatos permanecieron como instrumentos de control político hacia sectores estratégicos, volviéndose funcionales al nuevo régimen a pesar de haberlos separado de la unidad sistémica corporativa que representaban para el PRI (Zamora, 1995).

Las reformas fiscales y políticas de Zedillo, por su parte, implicaron una importante descentralización económica y política al interior, sentando además las bases para la primera presidencia no priista, entrante en el año 2000. El proyecto zedillista consistió en una serie de reformas de Estado que también fueron comprendidas como reformas del Poder estatal (Romero, 2012). Toma especial importancia en el sexenio de Zedillo la propuesta de reformas en cuanto a la distribución de las finanzas públicas, favoreciendo a los gobiernos estatales con la atribución de una mayor autonomía en el ejercicio del presupuesto, en detrimento de la discrecionalidad del otorgamiento de fondos por parte del gobierno central. Se instituye así, mediante las reformas fiscales de carácter federalista, expresadas en los Compromisos Para el Acuerdo Político Nacional de 1996, la institución de normas formales que repercutieron en una mayor incidencia de los actores políticos sub-nacionales, restando así la posición hegemónica del gobierno federal en la toma de decisiones. El fortalecimiento del Instituto Federal Electoral, contemplado en la reforma electoral de 1996, significaría la pérdida de la mayoría absoluta del PRI en la Cámara de Diputados, por primera vez en la historia (Romero, 2012).

Dicho proceso culminaría en la victoria electoral de Vicente Fox, y principalmente desde su política exterior, durante la gestión de Jorge Castañeda como secretario de Relaciones Exteriores, quien buscaría instrumentar la política exterior para consolidar la agenda democrática y de los Derechos Humanos en México (Castañeda, 2002). Dicho posicionamiento daría entrada a una mayor apertura de México en cuanto a su participación formal en organismos internacionales, y especialmente sería una puerta a la participación de organismos internacionales en México. La apertura política internacional, entonces, culminaría en el periodo que va del sexenio de Ernesto Zedillo hasta el de Enrique Peña Nieto, y especialmente durante los sexenios de Fox y Calderón.

Dicho carácter de la política exterior mexicana, aunque en vías de una participación más activa, se vería coartada por los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001 y la posterior reconfiguración de las estrategias de seguridad a nivel continental (Chabat, 2009). No obstante, la consolidación de la agenda democrática y de derechos humanos en México se seguiría impulsando activamente por organizaciones internacionales, y la política exterior de México, aunque menos activa a nivel regional, permanecería presente en foros y organizaciones internacionales, durante los sexenios de Calderón y Peña Nieto. Cabe comentar que la utilidad de una política exterior de carácter cerrado o abierto se ha visto determinada, al igual que el carácter de la política interna, por el contexto económico en el que se desarrolla el gobierno en turno, y cuya posibilidad de prosperar depende, en suma, del contexto internacional que le da cabida o rechazo.

El Partido Revolucionario Institucional no representó en México un simple partido electoral en sus inicios, sino un partido de Estado cuyas instituciones políticas quedaban subordinadas al Poder Ejecutivo, pero que a la vez implicaba toda una estructura descentralizada que permitía un complejo desarrollo político entre diversos sectores, instituciones y liderazgos que, no obstante, respondían a una figura presidencial (Hernández Rodríguez, 2016). Para Carlos Montemayor (2006), esto representaba un sistema de mecanismos de distribución y administración del poder político en todos los niveles de gobierno. Aún con ello, dicho partido de Estado o partido-sistema perdió su equilibrio a raíz de la sucesión de crisis económicas derivadas del incremento de la deuda externa adquirida por el gobierno de López Portillo. La respuesta a la crisis vino con el gobierno de Miguel de la Madrid, quién dio paso a un proceso de apertura económica hacia el exterior que mismo, significó una apertura política en el interior. Así, el desmantelamiento del PRI como partido de Estado estuvo estrechamente ligado a la entrada en vigor de la introducción del neoliberalismo en México; esto es, la participación en una economía abierta e interdependiente en el sistema internacional.

Como se ha expuesto, el cambio institucional en el sistema político mexicano ha estado caracterizado, en un sentido general, por una transición gradual de un sistema semi-autárquico económicamente y políticamente centralizado, a un sistema económicamente abierto, liberalizado. En el caso del régimen presidencialista encabezado por el PRI, podemos identificar una serie de características que lo definen en un momento previo a la transición democrática. Estas características son:

• La prevalencia al interior del partido de instituciones informales, como muestra Langston (Langston, 2006) en el caso del llamado “dedazo”.

• La institución del corporativismo sindical como método de organización sectorial en las distintas ramas económicas controladas por el Estado, particularmente en el sector petrolero. Dicha institución ha formado parte del régimen político mexicano (Zamora, 1995), sufriendo cambios sólo en función del cambio institucional en su dimensión económica.

• La regulación estatal de la mayoría de los sectores económicos, a través de mecanismos formales, legales, de intervención, especialmente en sectores estratégico.

De manera correlativa, el cambio institucional en el sistema político mexicano, se vio caracterizado por una serie de modificaciones normativas en un sentido formal, dentro del PRI, cuyas implicaciones en el sistema político en general repercutieron en una transición política generalizada en cuanto a las prácticas políticas legítimas.

• La eliminación de instituciones informales, tales como el dedazo, por el fortalecimiento de las normatividades electorales formales, expresadas por organismos expresamente dedicados en el desarrollo de elecciones libres.

• La exclusión de las organizaciones gremiales de la participación política, pero con prevalencia del corporativismo sindical.

• La disminución de la participación del Estado en los principales sectores económicos, como parte de las medidas de apertura adoptadas por el propio partido de Estado, primero para su perpetuación como sistema y después como parte de su propia transición a una pluralidad democrática.

Hemos de comprender, en un primer momento, que los cambios institucionales políticos se hallan intrínsecamente ligados con los cambios institucionales económicos. Esto con la particularidad de que, mientras las transformaciones políticas expresadas por un cambio en las normas institucionales son más rápidas; éstas son visibles en una serie de coyunturas críticas, por su parte las modificaciones económicas se dan bajo un proceso más gradual y progresivo. Para comprender la prevalencia de ciertas instituciones informales no democráticas en el Estado, tales como el corporativismo, aún en contradicción con la serie de normatividades formales adoptadas en la llamada “transición democrática”, es preciso vincular las transformaciones institucionales políticas internas con los procesos económicos originados en el exterior, y cuyas implicaciones no se traducen necesariamente en procesos democráticos.

Langston (2006) se refiere a la institución informal como una medida adoptada por agentes internos o externos al Estado para modificar la dinámica institucional en favor de dichos agentes; sin embargo, menciona, las instituciones informales desarrolladas dentro del régimen del PRI resultaban como producto de una iniciativa propia del Estado, para el fortalecimiento del Estado mismo. Esto en detrimento, incluso, de sus propias instituciones formales, mismas que solían adecuarse a las dinámicas emanadas de las instituciones políticas informales. En el proceso de democratización, sin embargo, logramos divisar un proceso mediante el cual los agentes políticos, dentro y fuera del Estado, se valieron de la creación y fortalecimiento de instituciones formales para lograr suprimir a las informales que daban estabilidad al viejo régimen.

El cambio institucional del régimen presidencial centralizado en México no sólo implicó un cambio desde el interior del mismo partido y desde actores internos, sino que, para comprender dicho proceso, también pueden contemplarse los vínculos de dichos actores con el extranjero. Para autores como Levitsky y Way (2005), las relaciones internacionales entre actores extranjeros y actores nacionales trajeron beneficios operativos en los procesos de democratización del régimen centralista. En un contexto marcado por la desintegración de la Unión Soviética como principal ‘polo’ integrador de los países cuyos regímenes son caracterizados como autoritarios, se señala el importante papel que tuvieron las organizaciones civiles, ‘ONGs’ u otro tipo de estructuras en la “influencia occidental” que el ‘polo’ estadounidense puede ejercer sobre las ex repúblicas soviéticas, así como sobre las “Américas”.

Esta influencia “occidental” trajo ciertos efectos internos, como el fortalecimiento de actores domésticos que simpatizaban con los proyectos de democratización; a su vez, la presencia de estos actores internos se vio fortalecida por los vínculos que éstos mantenían con organismos internacionales pertenecientes a los Estados Unidos o la Unión Europea, o con bien con instituciones transnacionales de ideología democrática. Las vías de vinculación fueron diversas: económicas, mediante entidades financieras o de inversión directa; geopolíticas, mediante gobiernos y organizaciones occidentales; sociales, mediante migración o hasta turismo; comunicativas, mediante medios de comunicación masiva; o de la sociedad civil, como las ONGs, e incluso organizaciones religiosas (Levitski & Way, 2005).

La consecuencia de estos vínculos de organizaciones internas con Occidente es, principalmente, un mayor costo político de las decisiones del régimen autoritario. La oposición interna se vuelve todo un reto para el régimen, los potenciales abusos de poder o las irregularidades sobre los procesos electorales dañan la reputación internacional del régimen, aislándolo y desembocando, en el peor de los casos, en una intervención militar extranjera; a su vez, si el régimen autoritario da vía libre a la oposición, ésta puede crecer hasta desplazar al viejo régimen. De no haber vinculación entre la oposición y el extranjero, se cae en una influencia internacional esporádica; de no haber influencia occidental ni vínculo entre actores internos y externos, la influencia internacional se torna débil y el cambio político en el régimen autoritario depende únicamente de factores internos, dificultando la transición a un nuevo régimen democrático (Levitski & Way, 2005).

De esta manera podemos comprender el proceso de democratización estrechamente asociado con distintos procesos de reconfiguración política internacional, caracterizado como un proceso de transición: de un régimen que se describe como no democrático o autoritario, a uno que se describe como democrático, por medio del impulso desde el exterior de grupos de interés internos, privados y de la sociedad civil, mismos que tienen por objetivo consolidar un proceso interno de cambio de régimen bajo un paradigma liberal en lo económico y demócrata en lo político.

En un mismo sentido, Levitsky y Murillo (2010) explican que la debilidad y la fortaleza de una institución permanecen variables partiendo de factores tales como la imposición y la estabilidad. De manera simplificada, la imposición se refiere al cumplimiento de las normas establecidas nominalmente; la estabilidad se refiere a la durabilidad de una institución a raíz de esto. Lo anterior, dados los elementos mencionados, tomando en cuenta la interacción y el conflicto entre las normas institucionales y los actores que cumplen o no con estas.

Las instituciones, entonces, pueden ser débilmente impuestas desde su formación, de manera intencional o no intencional. Cuando esto ocurre de manera intencional, puede deberse a la necesidad de cumplir con exigencias formales extra-institucionales, pero cuyas implicaciones exigen esfuerzos que se ven imposibles de llevar a cabo. Cuando lo anterior ocurre inintencionadamente, puede deberse a la incapacidad de los actores implicados en la institución para cumplir con las normas formales de la misma, aunque exista la voluntad para hacerlo. Esto puede deberse también a un conflicto entre actores que detentan el poder formal y los que ostentan el poder real al interior de una institución, o bien debido a desigualdades sociales o económicas. Disyunciones como la anterior pueden explicar la variabilidad en la estabilidad de las instituciones (Levitsky & Murillo, 2010).

Partiendo de este punto, podemos comprender mejor las diferencias en las instituciones priistas, las cuales comenzaron a cobrar un claro sentido autoritario que se mostró sordo y monolítico ante las exigencias e inconformidades de sus propias bases, dando como resultado una debilidad en las instituciones de su estructura política, y especialmente en las informales. Aunado a esto, las presiones provenientes del exterior impuestas al Estado mexicano, y con ello al conjunto del sistema político, repercutieron en una constante reafirmación de las debilidades de un partido que no se mostró preparado para lidiar con elementos exógenos como la pluralidad de partidos, la imposición de procesos electorales cada vez más transparentes, entre otras prácticas características de un sistema político abierto, acorde a la necesidades de una mayor adaptación a los cambios económicos internacionales.

Dicha lógica, una vez puesta en marcha, remarcó la debilidad institucional interna de tal manera que el PRI como partido-sistema se mostró inviable. No obstante, los principales cambios institucionales que conformaron la llamada transición democrática no implicaron necesariamente un alejamiento total de las instituciones informales y coercitivas que componían el viejo régimen. Por el contrario, estas viejas prácticas parecen reproducirse en cuanto nos atenemos a la organización política fuera del ámbito electoral, siendo este el único ámbito enteramente caracterizado por un cambio institucional de carácter cualitativo. Las reformas políticas han sido un cierto elemento condicionante de las reformas económicas, mas no su causa.

Siendo así, es pertinente enunciar que el cambio institucional que implicó la transición democrática se dio en un sentido formal; pero no logró trastocar las instituciones informales de poder, sino que las ha encubierto en beneficio de un progresivo cambio institucional en el ámbito económico. En este sentido, ¿las instituciones políticas informales autoritarias, si bien no priistas ya, pero que sí forman parte del sistema político mexicano, se han visto sustituidas por instituciones democráticas formales o, por el contrario, se han visto fortalecidas?

Las instituciones políticas formales, podemos adelantar, pueden ocupar un lugar primordial en la composición del sistema político mexicano en el sentido de que estas configuran su posibilidad de reconocimiento internacional, bajo los parámetros liberales y democráticos que permearon bajo el paradigma de la globalización. En un principio, esta recomposición formal del ordenamiento político nacional sirvió para mitigar las sucesivas crisis financieras que siguieron a la crisis de la deuda tras el sexenio de López Portillo, por la vía de incluir a México en el programa económico globalizado, accediendo así a la posibilidad de respaldarse en instituciones financieras internacionales como el FMI. Pero esta recomposición formal de las instituciones políticas no necesariamente implicó una reconfiguración efectiva de las instituciones políticas informales, cuyas prácticas centralistas permanecieron determinando el poder real tras la adopción de los paradigmas democráticos. Lo que sí experimentó un cambio sustancial fue la dinámica relacionada con el papel del Estado en la organización económica, como se verá más adelante.

Se ha expuesto hasta el momento que, para comprender los cambios institucionales que ha experimentado el sistema político mexicano durante las últimas décadas, es importante tomar en cuenta elementos de corte internacional y económico, pues el entorno económico internacional, al repercutir en las relaciones que el Estado mexicano ha mantenido con el exterior, han implicado una serie de condiciones que han resultado de alguna manera determinantes sobre las decisiones tomadas al interior por el régimen predemocrático. Dichas decisiones han tenido lugar como respuesta a las siguientes situaciones determinantes:

• La crisis de la deuda de los años ochenta, cuyo apremio forzó la transición propia de la organización económica centralizada de México hacia una progresiva liberalización de la economía y una menor discrecionalidad del Estado sobre su planificación;

• la necesidad de una mayor inserción a una economía internacional, cada vez más regionalizada a nivel continental, para subsanar los efectos de la crisis, lo que implicó la imposición de condicionantes desde el exterior tales como la adopción de normatividades democráticas que garantizaran una apertura política hacia el exterior;

• el fortalecimiento de la oposición interna, fortalecido dadas las condiciones de mayor inclusión de México en un ambiente internacional tendiente a la homogeneización de la democracia como proyecto político y de la liberalización de la economía como proyecto económico, lo cual conllevó la inviabilidad del PRI como partido de Estado y una necesaria apertura a la participación de otros actores políticos en el gobierno.

Como se ha mencionado, el conjunto de estos factores repercutió en un cambio sistemático y progresivo que reconfiguró los esquemas institucionales formales bajo los que se organizó la vida política del país, mas no necesariamente fue así en el ámbito institucional informal, pues las prácticas no observables bajo parámetros internacionales permanecieron permeando la dinámica interna del sistema político mexicano.

Puede afirmarse, sin embargo, que es en la dimensión económica desde donde pueden observarse los cambios más fundamentales en cuanto a la reconfiguración política que experimentó el viejo régimen centralista, pues se adoptaron parámetros de apertura que modificaron de manera efectiva no sólo la participación del partido estatal en una diversidad de sectores económicos, sino que se modificó la concepción misma del Estado en relación con su participación en la organización económica del país. Lo anterior se ha descrito como una transición referente a la forma del paradigma de Estado: de un Estado interventor a un Estado regulador. Salas-Porras (2017) señala que este paradigma de Estado

sólo empezó a generalizarse después de que varios organismos internacionales (particularmente el FMI y el BM) ejercieron presión a través de una creciente condicionalidad en los apoyos financieros (…) Entonces, [el Estado] dejó de participar directamente en la asignación de recursos y se concentró en diseñar un marco institucional que procurara, entre otros objetivos, separar la política de la operación directa de la economía, lo cual implica subcontratar los bienes y servicios que requiere el Estado; crear un marco regulatorio y agencias regulatorias autónomas, tales como los bancos centrales o las comisiones que se ocupan de la supervisión financiera (…) y, por último, cambiar las reglas discrecionales por procedimientos institucionales (pág. 85).

Se comprende así que la diferencia entre un paradigma de Estado interventor y un Estado regulador se centra en el papel que éste asume en la economía. Mientras que, desde el paradigma del Estado interventor participaba activamente en la organización económica, como en el caso del proyecto de desarrollo que se impulsó en México hasta el sexenio de Miguel de la Madrid; desde el paradigma de un Estado regulador, la participación de éste en la economía quedó relegada a funciones de arbitraje en un entorno mayoritariamente compuesto por entidades privadas. Este paradigma lleva consigo una sistemática adopción de reformas económicas que son causa, y no necesariamente consecuencia, de una progresiva liberalización de la actividad económica.

De esta manera puede afirmarse que, aunque se ha señalado el papel primordial que el cambio formal en las instituciones políticas mexicanas tuvo en su capacidad para asimilarse dentro de un entorno económico abierto, de libre comercio, el verdadero cambio sustancial puede observarse en el sentido que adoptó el propio Estado mexicano como regulador de la economía nacional. Independientemente de los alcances que tuvo la agenda democrática en la vida política mexicana, tanto en sus instituciones formales como informales, es el cambio económico lo que aporta sentido a la permanencia de ciertas estructuras y el cambio en otras. A su vez, es preciso señalar que, para comprender el proceso específico de la llamada transición democrática en México, contemplando tanto sus alcances como sus limitaciones, resulta importante comprender su lugar en un entorno internacional caracterizado por una sucesión de crisis económicas y de progresiva integración a nivel continental, como consecuencia de una economía en proceso de globalización.